课程六:政权建设

二、政权建设

 

为了更好地坚持、巩固、建设解放区，争取全国和平局面的实现，中共中央华中分局通过向中央请示后决定统一行政机构，于1945年10月29日在淮阴城召开了苏皖豫各大解放区负责人、各行政区参议会负责人、各界代表的联席会议，经过充分的民主讨论协商，组建了苏皖边区民主政府。

 

 

 

苏皖边区政府旧址

 

 

 

 

经过公推，方毅、白桃、江上峰、任崇高、汪道涵、李一氓、季方、吴仲超、吴觉、计雨亭、连柏生、韦悫、曹荻秋、陈荫南、章蕴、粟裕、张鼎丞、张恺帆、彭笑千、贺希明、刘瑞龙、刘季平、邓子恢、郑抱真、郑柏川、樊玉林、谭震林等27人为委员；推举主席团5人，主席李一氓，第一副主席刘瑞龙，第二副主席季方，第三副主席韦悫，第四副主席方毅。同时，会议决定成立苏皖边区政府，作为临时行政委员会的政务机关，以临时行政委员会的主席、副主席兼任边区政府主席、副主席。10月30日，苏皖边区临时行政委员会举行第一次会议，讨论并任命了苏皖边区政府秘书长和各厅、局、院、处室负责人。11月1日，苏皖边区政府在淮阴成立，下辖行政区与华中分局下辖8个地委一致。同时成立清江市，作为苏皖边区政府的直辖市。

 

苏皖边区政府主席、副主席简介

 

李一氓

主席李一氓(1903—1990) 原名李民治。四川彭县人。1925年加入中国共产党。1927年任国民革命军南昌总政治部秘书长，同年参加南昌起义。任中华苏维埃中央执行委员会候补委员，中共陕甘宁省委、陕西省委宣传部部长。参加中央苏区反“围剿”和长征。抗战爆发后，任新四军司令部秘书处处长兼军法处处长。皖南事变后，任中共淮海区委副书记，淮海行政公署主任，中共苏北区委副书记。参加1943年春盐阜反“扫荡”、1945年津浦路西反顽战役。解放战争时期，任中共中央华中局常委兼宣传部长，苏皖边区政府主席，中共旅大区委副书记，大连大学校长。建国后，任驻缅甸大使，国务院外事办公室副主任，中共中央对外联络部副部长，国务院古籍出版规划小组组长，中纪委副书记，中顾委常委（享中常委待遇）。

刘瑞龙

   副主席刘瑞龙(1910—1988) 曾用名石钧、李也萍。江苏南通人。1926年加入中国共产主义青年团。1927年转入中国共产党。1930年参与创建和领导中国工农红军第14军。曾任中共南通县委书记，中共江苏省委外县工作委员会书记、农委书记，中共川陕省委宣传部部长，第4方面军宣传部部长。参加长征。抗日战争时期，任陕北安吴青训班教务处长、副主任，中共豫皖苏区委副书记，苏皖军政委员会书记，中共淮北区委副书记，淮北行政公署主任。解放战争时期，任苏皖边区政府第一副主席，华东野战军第二副参谋长兼后勤司令部司令员，第三野战军后勤司令部司令员兼政治委员。建国后，任中共上海市委秘书长，中共中央华东局农委书记，国家农业部常务副部长、党组副书记。第五届全国政协常委，第六届全国人大常委。

 

季方

副主席季方（1890-1987）字正成，江苏海门人。早年就学保定陆军军官学校，曾参加辛亥革命和讨袁护法斗争。1924年投身黄埔军校，任特别官佐。大革命时期，任北伐军总政治部上校组织科长，第二十二师党代表，国民党中央军事委员会总政治部中将军事指挥。1930年与邓演达等筹建中国国民党临时行动委员会，被选为中央干部会干事，负责总务工作。抗日战争时期，接受中国共产党团结抗日的主张，联络组织华东地方抗日武装，任国民党战地党政委员会指导员，南通专区指挥部指挥。1940年进入解放区，曾任新四军苏中第四军分区司令员，苏中行署主任，苏皖边区政府副主席。1948年任华东军区解放军军官教导团团长。建国后，历任交通部副部长，江苏省副省长，第二至五届全国人大常委，第二届全国政协委员，第三、四届全国政协常委。1958年12月、1979年10月、1983年12月先后当选为农工党第七至九届中央主席。1987年1月辞去农工党中央主席职务，被推为名誉主席。第五、六届全国政协副主席。

  韦悫

   副主席韦悫（què）（1896—1976） 广东中山人。原名韦乃坤，别号捧丹，笔名普天。青年时代加入中国同盟会。1914年入英国格拉斯大学学习。1915年转赴美国俄亥俄州奥柏林学院学习。1918年毕业并获文学士学位。后到芝加哥大学研究院学习，获哲学博士学位。1921年回国。曾任广州高等师范、岭南大学、复旦大学、大夏大学和光华大学等校教授，孙中山护法政府外交部秘书兼孙中山的秘书，代理广东全省教育委员会委员长等。1928年后任上海市教育局长、商务印书馆编审部主任、《译报》总经理和《上海周报》总编辑等。抗日战争时期，到苏北解放区工作，任江淮大学校长、苏皖边区政府副主席、华东大学校长等。建国后，历任上海市副市长、中华人民共和国教育部副部长、中国文字改革委员会副主任、华侨大学代理校长。第一至三届全国人大代表、第一届全国政协代表。

方毅

    副主席方毅(1916－1997） 又名方静吉。福建厦门人。1930年加入中国共产主义青年团。1931年转入中国共产党。曾任中共区委书记和共青团厦门市委书记。抗日战争时期，任中共湖北省委常委，民运部长，中共鄂东特委书记，中共皖东省委书记，新四军第5支队政治部副主任、主任，淮南行政公署主任，苏皖边区政府副主席，中共中央华中分局委员。抗日战争胜利后，任华东财政经济办事处主任，山东省人民政府副主席。建国后，任福建省人民政府副主席，中共福建省委副书记，上海市副市长兼市财经委员会主任，国家财政部副部长，国家计委副主任兼对外经济联络总局局长，外经委主任，外经部部长，国家科委主任，中国科学院院长，国务院副总理，国务委员。第七届全国政协副主席，中共第八、九届中央候补委员，第十届中央委员。

 

 

为巩固政权，华中分局在苏皖边区政府建设上采取了一系列措施。第一，分权设职，合理配置政府部门，并使之各司其职，廉洁行政，建立了高效、廉洁、有号召力的各级政府。第二，统一政令法令，全区号令严明，令行禁止。第三，设立参议会，实行“三三制”，广泛吸纳社会各阶层精英参加政府，集思广益，共同推进民主政治的进程。第四，废除“保甲制”，以民选方式改造基层政权，并普遍建立群众组织，使政权真正掌握在人民手中，为政权的巩固奠定了坚实的群众基础。

（1）      健全各级政府，明确政府各部门职责

1、设置并明确边区政府厅院局处室的工作职责

苏皖边区最高政务机关是苏皖边区政府，是由边区临时行政委员会成员兼任。边区政府责任重大，负责领导全边区的政务：办理（组织）选举，调查行政区域及行政组织机构，各级干部的任免、升迁、调补、考核、奖惩及户籍人口的登记；财政预决算的编造审核，公粮、赋税、公学款产、逆产的征收、保管、整理、处置及土地登记；统筹初等、中等、高等、社会教育、干部教育，编审学校教科书；指导垦植、水利、建设、公路、桥梁、公共工程的修筑，公营工业、民营工业、合作事业的创办、管理、倡导与扶助；防奸，防匪，保卫地方安宁，维护民生秩序，保障民权，检举违法的公务人员；保障政府法令的推行；监督和指导邮电交通事业；负责审理人民诉讼的第三审案件。由此，华中分局为边区政府设立了秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、高等法院、公安总局、审计处、交通总局、卫生处、法制室、参议室、调查研究室等各厅、院、局和处室，让他们分工处理日常政务。

2、      专署、县、区乡镇政府工作职责

中共中央华中分局规定：

各行政区设立专员公署，隶属于苏皖边区政府。

专员公署执行地委和边区政府的命令，综合、计划和检查全行政区的政务；任免、考核和奖惩全行政区的行政人员；统筹全行政区税收、粮赋的征收和财政预决算的编造；负责审理人民诉讼的第二审案件；督导各级学校，指导全行政区的文化事业。专署通常设有民政处、财粮处、建设处、教育处、法院、公安局、交通局、货管局、华中银行分行等部门，各部门分工处理日常政务。

县级政府，受专员公署的领导。乡级政府受县长领导。机构设置与专署相似。

（二） 颁布《施政纲领》 统一政策法令

1、以政府名义，颁布《苏皖边区临时行政委员会施政纲领》

为团结全边区人民，贯彻中国共产党新民主主义主张及和平、民主、团结的方针，加强边区政治、军事、经济、文化等建设，配合全国的民主运动，促成全国性的联合政府早日实现，1945年12月3日，在中共华中分局的领导下，苏皖边区临时行政委员会召开第二次会议，根据民主统一战线的原则及边区具体情况制订《苏皖边区临时行政委员会施政纲领》（月底经苏皖边区临时参议会审议通过），明确了各级政府及全体人民的奋斗目标。

2、统一边区政策法令

苏皖边区政府公布了一系列政策法规，统一边区的法令制度。1946年1月6日至27日，苏皖边区政府高等法院举行首次边区司法会议，通过司法、刑法、民法等法规和条例草案共30余件，建立起较为系统的法律制度，使诉讼、审判、调解均有法可依。

（三）组织参议会

苏皖边区政府是人民大众的民主政权，是与完成新民主革命任务相适应的政权形式。中共华中分局在政权建设上，采用经过长期实践检验的行之有效的构成形式，即民主集中制，也就是由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。

1、      成立苏皖边区临时参议

1945年12月24日至31日，中共华中分局在淮阴城召开苏皖边区临时参议会第一次大会。出席大会的有苏中、苏北、淮南、淮北四个解放区的驻会参议员（在苏中为行政委员会委员）和苏南、浙东、浙西、皖江各解放区的原任参议员，新解放城市从未参加敌伪工作的各界领袖，边区临时行政委员会委员，边区一级党政军民学各机关团体及直属市的代表，各地区参加中国解放区人民代表大会的赴延代表，共计116人。

临时参议会推选田丰、吴月波、邓子恢、朱履先、郑抱真、王叔相、朱雨江、金稚石、范长江、梅子明、张爱萍、李坚真（女）、汪达之、唐君鄂、阿英、吴静宜、管文蔚、孙 兰、赵 敏、李云鹤、李兆祥、孙石灵、束伯川、邹鲁山、刘伯厚、陈节庵、楼适夷等27人为驻会委员会委员；推选章 蕴（女）、江重言、董畏民、朱公良、吕继英（女）共5人为候补委员；选举田 丰为参议长，吴月波、朱履先、郑抱真、朱雨江为副参议长。

参议长中朱履行、郑抱真二人为中共党员。朱履先，日本士官学校工科毕业，曾被清两江总督端方委任为新军第九镇三十三标管带。武昌起义时，参加秣陵关起义，攻打雨花台时任前敌指挥官。南京临时政府成立后，被孙中山委任为陆军第二师团中将师团长兼南京城防司令，并由黄兴介绍加入中国同盟会，后任南京讲武学堂堂长。抗日战争爆发后，参与宣传团结抗日，联络开展反对国民党顽固派韩德勤的活动。1940年，任苏北临时参政会副议长，1943年，入党。还担任苏中行政委员会和苏北行署副主任。郑抱真，抗日战争期间任淮南抗日游击纵队队长，津浦路西联防司令部和专员公署专员。

2、      苏皖边区临时参议会的职权和活动

华中军区副政治委员谭震林在苏皖边区临时参议会第一次大会上作报告；苏皖边区政府主席李一氓作《1946年边区政府工作计划报告》；会议通过民政、财政经济和教育三个方面的提案42件；追认苏皖边区临时行政委员会和苏皖边区政府的成立；审议通过了《苏皖边区临时参议会组织法》、《苏皖边区政府组织法》和《苏皖边区临时行政委员会施政纲领》。

根据《苏皖边区临时参议会组织法》的规定，在苏皖边区人民代表大会尚未成立前，苏皖边区临时参议会“执行苏皖边区最高民意机关的职权，协助政府团结各界推行民主政治”。参议员大会有如下职权：1.通过苏皖边区临时参议会组织法及各级人民代表大会组织法与选举法；2.审查与通过边区施政纲领；3.讨论边区政府提交决定的1946年度工作纲要；4.讨论人民及团体应兴应革提案；5.号召与推动边区人民完成政府工作；6.考察下级政府人员工作方向并传达与协助政府查询和改进。

由此可见，边区临时参议会不仅是民意机关，而且是人民行使审议、督察、弹劾和咨询之权的最高权力机关。

驻会委员会有如下职权：1.领导参议员大会及主持参议员大会开会期间的会务；2.准备召开边区第一届人民代表大会；3.出席行政委员会，共同研究讨论苏皖边区临时参议会决议的执行和各种建设工作；4.征集参议员及人民的意见并转达给政府；5.讨论政府提交公布的重要法令交大会予以追认。

临时参议会开会时，边区一级军政首长均须列席会议报告工作，并解答主管事务。临时参议会决议案送边区政府执行，如边区临时行政委员会认为决议案难以执行时，须详细说明理由并送回临时参议会复议，经三分之二参议员或大会闭会期间的驻会委员通过后交政府执行。

苏皖边区临时参议会成立后，在生产救灾，动员人民保卫家乡、保卫土地，争取自卫战争的胜利等方面，都作出了积极的贡献。1946年春，苏皖边区遭遇罕见的灾荒。为扶贫济困，克服困难，加强生产，3月16日，苏皖边区临时参议驻会委员会召开会议，决定请政府发行救灾公债1亿元。苏皖边区政府随即发行苏皖边区短期救灾公债9200万元。在国共停战期间，国民党军队的军事进攻愈演愈烈，边区临时参议会通电全国予以揭露和抗议。全面内战爆发后，苏皖边区临时参议会于7月28日发出《告苏皖边区全体同胞书》，号召人民紧急行动起来，积极支前，争取自卫战争的胜利。

（四）贯彻“三三制”政策

    苏皖边区政府是解放区各阶层人民的地方性的民主联合政府，代表各阶级各阶层人民的利益，要保护工人、农民的利益，同样也要保护地主、资本家的利益。所以，政府组成人员也是包括各阶层的，有代表工农的无产阶级，有代表小有产者利益的小资产阶级，有代表地主、资本家利益的资产阶级。因而，在政权建设中，必须实行 “三三制”原则，实施民主政治。

“三三制”原则是1940年春提出来的。那时，为了照顾一切抗日的阶级，特别是中间阶级的利益，团结一切抗日的人们共同抗日，中国共产党在抗日根据地政权建设中实行“三三制”的政策，即在一切政权和民众机关的人员分配上，必须是共产党员占三分之一，非党的左派进步人士占三分之一，中间分子占三分之一。

“三三制”是共产党为了能多容纳各阶层人士参加政权工作，自动限制自己的名额的一项政策措施。在竞选当中，共产党员被选超过三分之一时，则自动要求退出。这种退让只是为了能容纳各阶层参加政权工作。

抗日战争胜利后，在抗战中与中共长期合作的地方知名人士，多数被吸收到各级政权组织中。他们积极参政议政，为建设和平、民主、团结的新中国而贡献力量。苏皖边区最高领导机关即边区临时行政委员会中，有三分之一是无党派人士和开明绅士。第二副主席兼高等法院院长季方，是农工民主党的主要领导人之一。第三副主席韦悫博士和卫生处处长江上峰博士都是无党派知名人士。江上峰是美国哈佛大学医学公共卫生学博士，回国后在复旦大学、交通大学等校任教授。民政厅厅长、地主开明绅士陈荫南和建设厅厅长计雨亭老师是早期国民党成员，在地方上颇有威望。苏皖边区临时参议会的五名议长、副议长中有三人不是共产党员。议长田丰曾是同盟会会员，在淮北积极投身抗战，担任淮北参议会驻会委员。他任边区临时参议会参议长后，兢兢业业，主持法律和条例的制订修改工作。在与共产党人长期合作中，他对国民党反动派的独裁专制有了更深刻的认识，深感中共不仅是抗日的模范，而且是民主的模范，坚信只有中国共产党才能给中国带来光明。1946年6月10日，自卫战争爆发前夕，他以61岁的高龄请求加入中国共产党。6月17日，中共中央批准了他的请求，并致电表示祝贺。副议长吴月波早年参加中华革命党，追随孙中山进行推翻袁世凯的斗争，后留学日本，归国后当选为江苏省议会议员。抗日战争期间，担任淮海区临时参议会议长，淮海区第二届参议会副议长、代议长，在苏北抗日根据地享有“淮海的李鼎铭”的美誉。此时，他热烈拥护中国共产党提出的和平民主建国的方针，积极参与苏皖解放区的民主与法制工作。朱雨江，曾担任天长县立小学校长、天长县图书馆馆长和国民党天长县政府铜城区区长。抗日战争期间，担任淮南津浦路东第一届临时参议会和第二届参议会副参议长。各界人士广泛参与政府工人，体现了党的人民民主统一战线政策深入人心。

“三三制”原则限制了共产党员在边区政权机关中的数量，但并未改变共产党对根据地各级政权的领导地位。“三三制”的施行，改变了“以党代政”、“包办代替”的领导方式，树立了边区民主政府的形象，团结了各阶层人士。同时，也促进了参政党员自身素质的提高，锻炼了他们和参政的阶级进行既团结又斗争的工作能力，推动了党组织的自身建设，加强了共产党与党外参政人士的关系，极大地调动了党外民主人士的参政热情，促进了边区民主运动的发展。

（五）废除保甲制[1]，民选基层政权

抗战期间，各抗日根据地已经开始了基层政权的改造工作，各解放区，已普遍建立民选的政府。部分地区，举行了县选。从县到边区，普遍成立了包括各阶层人士的参议会将政权交给人民自己所选举的议会与政府来管理。

1946年2月18日至3月6日，苏皖边区政府召开民政会议，着重讨论如何实施民选政权组织和民意机构的问题，提出将全边区的保甲制一律废除，实行“乡村制”或“改乡设村”。1946年2月，华中分局通过边区政府，推行乡设行政委员会，村设公民组，废除全区保甲制的决定，并要求于6月15日前完成县、乡选举。4月1日，苏皖边区政府正式发出通令，规定“所有新老解放区自即日起迅即废除‘保甲’，建立区乡（村）组织”。同时，颁布《乡（镇）组织条例及选举条例之原则》，指导边区选举运动的健康开展。《乡（镇）组织条例及选举条例之原则》规定乡（镇）为地方自治的最基层的一级政权组织，乡（镇）以下不设立其他政权组织或类似一级政权的组织。在乡村人口稠密地区，1500人至2500人为一乡；人口特别稠密地区，至多不超过3000人；乡村人口稀少地区，1000至2000人为一乡；集镇和城市人口集中的地区，以3000至5000人为一镇。乡（镇）的最高政权组织形式，是乡（镇）公民大会，在乡（镇）公民大会中选出乡（镇）长和副乡（镇）长各一人（同时为行政委员）及行政委员五至九人，组织乡（镇）行政委员会，成为乡（镇）公民大会闭会期间的最高政权机关，行政委员会下设乡（镇）政府处理日常工作。民主乡选是基层政权改造的有效形式。乡选的主要领导机关是区选举委员会。乡选委员会及选举事务所，负责具体工作。

凡进行乡（镇）选的地区，在选举前，均设立乡（镇）选举委员会统一领导选举工作，由本乡各机关、团体、学校和士绅代表参加，按民主原则选举七至十一人，并在选举委员中推选正、副主任委员各一人，领导选举委员会工作。选举委员会负责进行乡（镇）选举的宣传动员，号召人民参加选举；登记公民，组织审查公民资格；组织竞选，支持选举；总结选举工作并向区政府报告。

各地乡选工作分为三个阶段进行。第一阶段是宣传教育，第二阶段是组织工作，第三阶段是竞选、预选与决选。

选举投票方法，一般根据群众的文化程度而定。文化程度高的，用票选，大部分地区则采取举手表决、捻筹子（用竹片做成筹子，写上候选人姓名，放在候选人后面，供选民去捻）。另外，还采取烫香洞和豆选的方法。烫香洞，就是在选举票上印上代表各候选人的不同符号，如太阳、月亮、树木等……，投票人要选什么人，就在代表这个人的符号下烧一个香洞。豆选法，就是在各候选人身后放一只空碗，碗口上糊红纸，开一小孔，选举票为黄豆，反对票为绿豆。投票人根据自己的意愿投黄豆或绿豆到各候选人的碗里。烧香洞和豆选法，是根据地人民采用的方法，他们虽然文化水平不高，但都表现出高涨的政治热情。

在选举中，如有贿赂舞弊或妨碍选举等违法行动，可于选举结果公布后10日内，依司法审理程序，向司法机关提起诉讼。

边区各地在老解放区普遍废除保甲制，建立新型的乡镇政府，下设公民小组，每小组选组长一人。对边沿地区和新解放区，乡下设村、街组织，统一了解放区的基层政权形式。有些地区，为了减少行政级数，更迅速、有效地推动工作，还实行废乡设村的办法，以村为基层政权，使人民有更多参政的机会。苏皖边区政府也在有计划进行废乡设村工作。

通过民主选举改造基层政权，使全体人民受到了一次民主教育，加强了人民管理政权和政权为人民服务的观念。许多真正为群众所拥护的优秀工农积极分子和青年妇女当上乡长、区长。当选的干部，工作热情高涨，对群众负责，为群众办事。民选的民主政府群众基础更加广泛与巩固，群众与政府的关系更加密切。基层政权改造工作的如期完成，使苏皖解放区的政令统一，政权建设有了坚实的基础。基层政权改造，废除了封建的保甲制，代之以进步的民主制度，沉重打击了封建专制势力，保障了人民最基本的民主权利，全边区人民已获得政治上的平等地位。人民群众扬眉吐气，自觉地投身减租、减息、参军、优抗、大生产等运动。通过民主选举改造基层政权是苏皖边区人民政治生活中的空前盛举，是边区政府实行民主政治的重大胜利。

（六）组织群众，壮大人民力量

华中分局深知，要巩固政权，并在民主斗争中获得胜利，就必须组织发动群众，壮大人民力量。

重庆谈判，《双十协定》及后来的《停战协定》的签订，华中分局的领导，特别是邓子恢并没有沉浸在和平民主的盲目乐观之中。他纵观全局，看到日本政府宣布无条件投降以来，国民党反动派的军队一直没有停止过对华中解放区的侵扰。从长期从事对敌斗争中走过来的他及战友们认为，反动派是决不会心甘情愿拱手让出哪怕只是一点点的权利给人民的。他在致力于争取和平民主的同时，并没有忘记还要打仗的另一种估计。他们的这种估计是正确的。不久，中央对时局的估计就开始发生变化，从和平一种估计，开始变为“和与战”两种估计，逐渐把注意力转向准备对付全面内战方面。根据中共中央新的指示精神，华中分局决定紧紧抓住减租、生产、练兵三件大事，以动员广大农民群众，建立长期斗争的物质基础，提高部队的军事素质，随时准备击退国民党反动派的进攻。

为了加强对苏皖边区群众工作的统一领导，中共华中分局决定在苏皖解放区建立统一的群众组织。1946年1月14日至3月8日，苏皖解放区第一次工农青妇民兵代表大会（亦称第一次群众工作会议）在淮安召开，出席会议的代表共270人。会议的主要任务是贯彻中共七大通过的“放手发动群众，壮大人民力量”的方针，将苏皖边区群众进一步发动起来，以形成轰轰烈烈的群众运动新高潮。

华中分局领导要求各地党组织必须以三分之一到二分之一的力量加强新解放区的群众工作，城市与农村并重，惩奸反霸，清算旧账，推翻伪政权，建立民主的基层政权，肃清敌伪残余势力。然后，迅速转入减租减息和增资的工作。老解放区则巩固基层群众政治地位，在救灾中贯彻减租工作，组织群众的生产力，发展劳动互助生产合作运动，并进行乡选及县选。在运动中大胆提拔地方干部，完成组织群众的大多数的任务，确立起群众的政治优势；武装群众，大力发展民兵；大量发展党的组织，大胆个别吸收成份好、斗争积极的工人、雇工、贫农入党，达到现有党员数量的两倍到三倍，一切有群众团体的地方，必须建立党的支部。

（七）加强廉政建设

中共华中分局除重视自身及党组织的廉政建设，还特别重视苏皖边区政府的廉政建设，坚决反对官僚主义和贪污腐化行为。1945年12月30日，李一氓主席在边区临时参议会上就要求各级政府及政府每一个工作人员“严治贪污，树立廉洁政治，制订统一惩治贪污条例，严格审计制度”。之后，即制定了《苏皖边区临时行政委员会施政纲领》。

尽管华中分局在华中期间社会环境不够稳定，在党的建设和政权建设等方面有许多局限性，但它仍然给我们留下了许多宝贵经验。

1、      人民享有广泛的民主权。中共华中分局在制订的边区政府纲领中规定：“凡爱好和平，赞成民主之各阶层人民及各党派人士，都有言论、出版、集会、结社、信仰及居住之自由。”在选举运动中，选民以普选、平等、直接、无词句投票方法，选举各级政府领导成员。

2、      重视县区乡政权建设。当时，县以下的干部政治素质是好的，但文化偏低，对党的路线、政策不能全面理解，影响了工作开展，边区政府把解决这个问题作为政权建设的重点，如组织干部进各种类型学校短期学习，派工作组下去指导工作和选派青年知识分子充实基层干部队伍等，使各级政府工作人员增强素质，提高办事能力，加强政府与群众之间的联系。

3、      坚持与党外人士的团结合作。在建设边区政府政权中，贯彻“三三制”原则，吸收大量的党外人士进入民意机关和政府机关工作，这不仅协调了各阶级、阶层之间的关系，也调动了各党各派无党无派和各界人士建设边区的积极性和号召力。

4、      密切联系群众，一切从实际出发。中共华中分局要求边区各级政府的工作人员根本宗旨是全心全意为工农大众服务，在政府工作的人，从领导到一般同志，坚持实事求是的思想路线，他们深入群众，与群众建立了血肉联系。

5、      实行简政原则，提高行政工作效率。一个管辖有两千几百万人口的边区政府，设厅、局、处、行等职能部门18个，有的处室如卫生处仅有6到7人。精兵简政，不仅节省行政开支，减轻人民的负担，而且提高工作效率，创造了行政管理的实际经验，一年时间，办了那么多的实事，这就是一个有力的证明。

6、      为政廉洁，艰苦朴素的工作作风。边区政府的工作人员，一律实行供给制，伙食吃大灶，穿衣用土布，睡的是地铺，外出靠步行，艰苦奋斗、廉洁奉公精神，在所有的工作人员中形成一种风气，成为一个传统。

尽管，华中分局建设实践的时间不长，从1945年10月到1946年9月（其实很多工作延续到1947年9月），但它创造的实际经验是丰富的。它领导边区的党组织及人民从事政治、经济、文化建设中取得了巨大的成就，为华中人民的解放事业乃至为后来大军渡江，取得全国全面胜利，都作出了重大贡献。特别是为华中新解放区的政权建设和新中国的政权建设，培养、锻炼、造就了一大批文武双全、德才兼备的干部。

 

[1]保甲制  

中国封建王朝时代长期延续的一种社会统制手段，它的最本质特征是以“户”（家庭）为社会组织的基本单位，而不同于西方的以个人为单位。儒家的政治学说是把国家关系和宗法关系融合为一，家族观念被纳入君统观念之中。因之，便有了汉代的五家为“伍”，十家为“什”，百家为“里”；唐的四家为“邻”，五邻为“保”，百户为“里”，北宋王安石变法时提出了十户为一保，五保为一大保，十大保为一都保；元朝又出现了“甲”，以二十户为一甲，设甲生。至清，形成了“牌甲制”，以10户为1牌，10牌为1甲，10甲为1保，由此建立起了封建皇朝对全国的严密控制。

民国成立之初，由于受西方以个人为社会组织单位的政治观的影响，废弃了保甲制度。民国保甲制度提出于国民党对工农红军进行军事“围剿”之时，蒋介石以军事委员会委员长身份督师江西，认为“剿”共不力的原因之一是民众不支持政府。于是在“剿匪总司令部”所属党务委员会内专门设立了地方自卫处，研究保甲制度，草拟法规，先在江西试行。1931年6月，蒋介石划定江西修水等43县编组保甲，将原有闾邻等自治组织一律撤销。次年，以蒋介石兼总司令的鄂豫皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，规定10户为甲，10甲为保，联保连坐。1934年，国民党“中政会”第432次会议议决由行政院通令各省市切实办理地方保甲，据此，行政院于同年12月通知各省，普遍实行保甲制度。于是，保甲制度便由“剿匪”区推向全国。